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Mehr
Besonnenheit erforderlich
Balance zwischen Freiheitsrechten und Sicherheit droht
zu kippen.
von
Klaus Hahnzog
Klaus Hahnzog,
MdL, Bundesvorsitzender der Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer JuristInnen
Der folgende Text wurde für eine Pressekonferenz zum Zweites Sicherheitspaket
des Bundesinnenministeriums zur Terrorismusbekämpfung am 18. Oktober
2001 erstellt.
Inzwischen wurden viele der Forderungen in wesentlichen Bereichen im großen
und ganzen aufgenommen und umgesetzt. Dennoch müssen wir den weiteren
Prozess der Gesetzgebung und der damit verbundenen Diskussion mit wachem
Auge vefolgen, da ansonsten die mühsam errungene Balance wieder kippen
kann.
I.
Die Terroranschläge vom 11. September zielten nicht allein auf die
Vereinigten Staaten von Amerika, sondern auf die Zivilisation überhaupt.
Angegriffen wurden die Freiheit und die Werte einer offenen Gesellschaft
insgesamt. Entschiedene Reaktionen gegen den Terrorismus und entschlossener
Schutz vor weiteren Anschlägen sind auch in unserem Land erforderlich.
Der Schutz der inneren Sicherheit wird aber nur tragfähig und erfolgreich
sein, wenn er mit Besonnenheit vorgenommen wird. Diesen zentralen Gesichtspunkt
hat auch Gerhard Schröder zu Recht in seiner Regierungserklärung
vom 19. September herausgestellt:
"Wir werden Qualität und Effizienz in der Bekämpfung des
Terrorismus verbessern. Aber wir werden unter keinen Umständen den
Rechtsstaat einschränken oder gar abschaffen, um den Terror zu bekämpfen.
Unser Kampf gegen den Terrorismus ist eine Verteidigung unserer offenen
Gesellschaft, unserer Liberalität, unserer Art zu leben. Der Terrorismus
wird es nicht so weit bringen, dass wir die Werte, die wir gegen den Terrorismus
verteidigen, selbst in Frage stellen."
II.
Die "Verteidigung unserer offenen Gesellschaft, unserer Liberalität,
unserer Art zu leben" erfordert bei allen Maßnahmen gegen den
Terrorismus die Balance zwischen Freiheitsrechten und Sicherheit. Ausgangspunkt
muss dabei die grundlegende Aussage des Bundesverfassungsgerichts in der
sogenannten Lüth-Entscheidung von 1958 sein: "Die Grundrechte
sind in erster Linie Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat".
Das entspricht der Wertordnung des Grundgesetzes, das ganz bewusst die
Grundrechte an die Spitze unserer Verfassung gesetzt hat. Diese unseren
Rechtsstaat prägende Auffassung hat sich in Krisenzeiten bewährt
und muss dies auch in Zukunft tun. Sie stand auch im Mittelpunkt des großen
Festaktes "50 Jahre Bundesverfassungsgericht" in Anwesenheit
von Bundespräsident, Bundeskanzler, Bundesjustizministerin, Bundesinnenminister,
Fraktionsvorsitzenden des Bundestags und vielen anderen am 28. September
in Karlsruhe.
2. Konkret ist deshalb bei allen neuen Maßnahmen zu fragen:
· sind sie geeignet, um dem Terrorismus entgegenzutreten
· werden sie dem Gesamtgefüge unserer Grundrechte einschließlich
deren Gemeinschaftsbezogenheit gerecht
· ist ausreichend Schutz vor Missbrauch - auch von privater Seite
- gegeben?
Unter diesen Gesichtspunkten werden im Folgenden Beispiele dafür
angeführt, welche im Sicherheitspaket enthaltenen Maßnahmen
· sinnvoll erscheinen; entsprechende Gesetze sollen dabei in der
Regel befristet und von Anfang an mit einer ergebnisoffenen
Wirksamkeitskontrolle begleitet werden.
· abzulehnen sind
· einer weitergehenden intensiven Überprüfung bedürfen.
Im Rahmen einer Pressekonferenz kann dies allerdings nicht flächendeckend,
sondern nur punktuell geschehen.
III.
Sinnvolle Maßnahmen beispielhaft:
· Speicherung im Ausländerzentralregister von Angaben
über die Vorlage ge- und verfälschter Dokumente im Visaverfahren
· Speicherung in der Ausländerzentralregister-Visadatei nicht
nur von Visaanträgen, sondern auch der Visaentscheidungen
· Originäre Ermittlungskompetenzen des Bundeskriminalamtes
im Bereich der Hochtechnologie-Kriminalität
· Aufgabenerweiterung des Bundesamtes für Verfassungsschutz
hinsichtlich der Beobachtung von Bestrebungen, die gegen den Gedanken
der Völkerverständigung oder gegen das friedliche Zusammenleben
der Völker gerichtet sind.
Abzulehnende Maßnahmen beispielhaft:
Aufnahme von Fingerabdrücken in deutsche Pässe
Gegen die Aufnahme von Fingerabdrücken als zusätzliches Identifizierungsmerkmal
neben den bereits enthaltenen wie Bild, Angaben über Größe
und Augenfarbe, Unterschrift ist eigentlich nichts zu sagen. Darum geht
es aber nur vordergründig. Um diese zusätzliche Identifizierung
zu praktizieren, wird es zu neuen Datensammlungen mit einmaliger Reichweite
kommen. Dies belegen auch Aussagen von SPD-Innenpolitikern wie: "Eine
anzulegende Datenbank mit den Fingerabdrücken aller Ausweisinhaber
wäre ein hilfreiches und erfolgversprechendes Mittel der Verbrechensbekämpfung".
Hier erfordert der Grundrechtsschutz effektive Schutzmaßnahmen gegen
den Missbrauch von jeglich denkbarer - auch nichtstaatlicher - Seite.
Solche Konzepte sind bisher nicht entwickelt und auch kaum vorstellbar.
Auch weitere Folgewirkungen sind zu bedenken. Dies wird Auswirkungen haben
auf den "genetischen Fingerabdruck" nach DNA-Analyse. Ist dann
dort noch eine Beschränkung auf schwere Straftaten und Richtervorbehalt
haltbar; sollte nicht gleich bei jedem Neugeborenen eine solche Analyse
stattfinden? Der "Gläserne Mensch" ist dann wirklich da.
Welch wuchernde Eigendynamik solche Dateien erhalten, zeigt etwa das Beispiel
des bayerischen Kriminalaktennachweis (KAN). Dort wurden Personen gespeichert,
bei denen ein Verdacht auf Straffälligkeit besteht oder auch nach
Einstellung eines Verfahrens weiterbesteht. Von "Freunden" der
um eine Kandidatur bemühten Sozialministerin Stamm wurde an die Presse
lanciert, sie sei wegen Rechtsbeugung im KAN vermerkt. Das stimmte, das
Verfahren war aber längst als völlig unbegründet eingestellt,
die Löschung aber vergessen worden. Andere zum Teil in anderen Dateien
gespeicherte Personen haben etwa wegen Namensverwechselungen oft lange
Zeit schwere Schäden (z.B. bei der Arbeitsplatzsuche) hinnehmen müssen.
Einschränkungen des Abschiebeschutzes für Personen, die terroristischer
Aktivitäten verdächtig sind (Genfer lüchtlingskonvention)
Das Verbot der Abschiebung politisch Verfolgter besteht bisher nach §
51 Abs. 3 Ausländergesetz nicht, "wenn der Ausländer aus
schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist oder eine Gefahr für die
Allgemeinheit bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder besonders
schweren Vergehens rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens
drei Jahren verurteilt worden ist."
Schon gegen diese Fassung hatte die SPD 1996 im Bundestag gemeinsam mit
dem UNHCR schwere Bedenken erhoben. Nunmehr soll der Abschiebeschutz sogar
bei einem bloßen "Verdacht" entfallen. Das verstößt
gegen grundsätzliche Rechtsstaatsprinzipien. Im übrigen wird
es kaum zu Abschiebungen führen, da auf jeden Fall keine Abschiebungen
in Heimatländer erfolgen dürfen, in denen dem politischen Flüchtling
Folter oder Todesstrafe drohen.
Ermittlungsbefugnis des Bundeskriminalamts ohne strafprozessualen Anfangsverdacht
Mit der Schaffung einer solchen "Initiativermittlungskompetenz"
würde sich das Bundeskriminalamt vom ehernen Grundsatz der Strafverfolgung
lösen, dass für Ermittlungen ein Anfangsverdacht erforderlich
ist. Das würde das Bundeskriminalamt in die Nähe von Nachrichtendiensten
rücken und das rechtsstaatlich erforderliche Trennungsgebot zwischen
Polizei und solchen Diensten unterlaufen.
Ausweitung der Befugnisse für die Informationsübermittlung
zwischen Bundeskriminalamt, Bundesnachrichtendienst und Bundesamt für
Verfassungsschutz (Aufbau von Informationsboards).
Auch hier ist ein schwerer Einbruch in das Trennungsgebot von Polizei
und Diensten zu befürchten. Ein Informationsaustausch ist in konkreten
Fallgruppen zur jeweiligen Aufgabenerfüllung jetzt in den Gesetzen
schon vorgesehen. Angestrebt wird nunmehr aber ein "systematischer"
Austausch der jeweils vorliegenden personenbezogenen Informationen.
Einführung von Mindestspeicherungsfristen für Verbindungs-
und Nutzungsdaten
Bisher gab es für die Speicherung Vorschriften für Telekommunikationsbetreiber
und Teledienste die Höchstfrist von 6 Monaten und als Anlass die
Betriebszwecke dieser Betreiber und Dienste. Nun soll ein ganz anderer
Zweck nämlich Strafverfolgung und eine Mindestfrist von 6 Monaten
eingeführt werden. Damit würde eine vorsorgliche Speicherung
geschaffen, die von den Datenschutzbeauftragten stets abgelehnt wurde.
Sie weisen zu Recht auf Parallelen hin, wie wenn die Post eigene Dateien
für alle Sendungen mit Absender, Adressat und Zeitpunkt einrichten
würde.
Einführung einer neuen, umfassenderen Kronzeugenregelung
Zwar soll in wichtigen Punkten versucht werden, die 1999 ausgelaufene
Kronzeugenregelung zu verbessern (etwa keine Gewährung völliger
Straffreiheit). Gerade im Terrorismusbereich bestehen aber erhebliche
Zweifel, ob es dort überhaupt zu Anwendungsfällen kommen wird.
Auf jeden Fall überwiegen jedoch die grundsätzlichen Bedenken,
die fast durchgängig auch von Justizpraktikern - von Staatsanwälten,
Strafrichtern und Rechtsanwälten - erhoben werden: Im rechtsstaatlich
so sensiblen Bereich des Strafverfahrens kann der an sich erstrebenswerte
Zweck möglichst umfassender Verbrechensaufklärung niemals die
Verwendung unredlicher Mittel rechtfertigen. Zudem setzt sich derjenige,
der die Aussage des seinerseits hochgradig Deliktsverstrickten gegen seine
Komplizen um den Preis eines Strafnachlasses einkaufen will, der Gefahr
von eklatanten Fehlurteilen aus.
Maßnahmen, die einer intensiven Überprüfung bedürfen,
beispielhaft:
Es gibt eine ganze Reihe weiterer Eingriffsbefugnisse, Datenerfassungen
und Datenverknüpfungen, insbesondere im Ausländerbereich. Hier
sind intensive Überprüfungen auch durch die Datenschutzbeauftragten
und die Ausländerbeauftragten auf Grund deren besonderer Erfahrungen
und Kenntnisse erforderlich.
Ein Schwerpunkt muss dabei sein, dass viele der Vorgänge, bei denen
Datenaustausch stattfindet, angesichts der internationalen Dimension des
Terrorismus auch zu Gerichten, Behörden und Diensten anderer Staaten
führen. Hier gibt es einen großen Bedarf an Schutzmaßnahmen.
Als Beispiel seien die Daten und Niederschriften von Flüchtlingen
genannt, die sich in ihrer Heimat oft völlig gewaltfrei politisch
betätigen und deshalb verfolgt wurden. Hier gab es schon in der Vergangenheit
Verfolgung und Gefahren für Verwandte, Freunde und Gleichgesinnte
in der Heimat; so etwa bei Kurdinnen und Kurden bei Informationen von
deutschen an türkische Stellen.
Ein weiterer Grundsatz der notwendigen Überprüfungen muss sein,
dass Datenschutz nicht als "Täterschutz" diskriminiert
wird. Datenschutz ist vielmehr "Grundrechtsschutz". Dieses vom
Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil von 1983 herausgearbeitete
Recht auf "informationelle Selbstbestimmung" ergibt sich aus
dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit der durch Art. 1 Abs. 1 GG geforderten Achtung und Schutz der Menschenwürde.
Dieser Schutz betrifft zum einen die Privatsphäre jedes Einzelnen.
Zum anderen liegt dieser Schutz auch im Interesse unseres demokratischen
Gemeinwohls, weil derjenige, der immer damit rechnen muss, es würden
Daten über ihn gesammelt und verwertet, nicht unbefangen frei aus
eigener Selbstbestimmung plant und entscheidet. Dies hat das Bundesverfassungsgericht
im Volkszählungsurteil sehr plastisch formuliert: "Dies würde
nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen,
sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung
eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger
begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist."
Wie schnell sich schwerste Eingriffsbefugnisse verselbständigen,
zeigen etwa die Telefonüberwachungen nach der Strafprozessordnung.
Solche Maßnahmen greifen häufig auch in die Grundrechte völlig
Unverdächtiger ein (pro überwachtem Anschluss werden im Schnitt
etwa 100 Personen erfasst). Schon 1993 forderte der SPD-Bundesparteitag
in seinem umfassenden Beschluss zur Kriminalpolitik eine wesentliche Einschränkung
dieser Maßnahmen: Sie hatten sich im Laufe der Jahre von wenigen
Hundert bis 1993 auf rund 3.000 erhöht. Sie stiegen dann aber auch
später kontinuierlich rasant an: 1995 auf 4.674, 1997 auf 7.776,
1999 schließlich auf 12.651.
Gerade weil nach dem 11. September Integration wichtiger denn je ist,
wäre es auch völlig kontraproduktiv, das Streben in die gemeinschaftliche
Gesellschaft hineinzuwachsen, auf dem wichtigen Gebiet der Teilhabe ohne
Not einzuschränken. Im übrigen sind Einschränkungen des
Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nur im "überwiegenden
Allgemeininteresse" zulässig. Ein bloß allgemeiner Bezug
auf Sicherheit reicht dazu nicht aus, sondern muss konkret dargetan werden.
Fazit:
Das Sicherheitspaket des Bundesinnenministeriums ist stark verbesserungsbedürftig.
Mehr Besonnenheit ist erforderlich. Es sollte nichts übers Knie gebrochen
werden. Maßnahmen, die zunächst auf subjektive Ängste
reagieren, führen oft zu noch größerer Enttäuschung,
wenn Wirkungen tatsächlich ausbleiben. Es muss neben jeder Bewertung
im Einzelnen auch die Summierung solcher Vorhaben im Auge behalten werden.
Nicht umsonst gibt es die immergültige Weisheit "Liberty dies
by inches."
Marginalien:
Maßnahmen, die zunächst auf subjektive Ängste reagieren,
führen oft zu noch größerer Enttäuschung, wenn Wirkungen
tatsächlich ausbleiben.
Ein Grundsatz der notwendigen Überprüfungen muss sein, dass
Datenschutz nicht als "Täterschutz" diskriminiert wird.
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