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Unternehmen Stadt zwischen neuen Governanceformen und Sicherheitspolitik
Vom Ende der Stadt
als staatlicher Veranstaltung
Von
Susanne Heeg
Susanne Heeg ist
wissenschaftliche Assistentin am Institut für Geografie an der Universität
Hamburg.
Europäische Städte
und Regionen sind in den letzten beiden Jahrzehnten in verschiedene, sehr
tiefgreifende Umstrukturierungsprozesse eingebunden gewesen, die grundsätzlich
Neuansätze für die städtische Wirtschafts und Sozialpolitik
sowie für die städtische Entwicklungsplanung nach sich gezogen
haben. Hintergrund hierfür sind ökonomische Veränderungen
als auch veränderte Argumentationsmuster, wonach Städte als
Unternehmen aufzufassen sind, die miteinander im Wettbewerb stehen. Der
Beginn dieser Veränderungen in den 70er Jahren weist darauf hin,
dass sie mit der nachlassenden Fähigkeit der Nationalstaaten in Verbindung
zu bringen sind, Arbeitsmarktkrise, Wohlstandssteigerung und Verteilungsgerechtigkeit
durch ein keynesianisches Nachfragemanagement zu bewältigen.
In den Nachkriegsjahren führte die expansive Wirtschaftsentwicklung
gekoppelt mit staatlichen Steuerungsmaßnahmen zu überdurchschnittlichen
Wachstumsraten in den Verdichtungsräumen. Im Kontext der Raumordnungspolitik
wurde Städten die Funktion von Oberzentren zugewiesen, die wichtige
öffentliche und private Einrichtungen für die Stadtregion und
ein erweitertes Umland zu garantieren hatten. In diesem hierarchisch gestuften
System entstand ein Wettbewerb zwischen Städten höchstens um
die äußere Grenze zu benachbarten Oberzentren, aber nicht um
die Qualität und Quantität der Ausstattung, die in der jeweiligen
Zentralitätsebene mehr oder weniger gleich gut befasst sein sollte.
Städtische Akteure konnten sich in diesem Zusammenhang auf die Abarbeitung
staatlicher Vorgaben, die Garantie infrastruktureller Vorleistungen und
die Umverteilung sozialer Transferleistungen beschränken.
Diese Situation änderte sich mit der Globalisierung wirtschaftlicher
Aktivitäten und einem Legitimitätsverlust des keynesianischwohlfahrtsstaatlichen
Staatstypus. Städte sind inzwischen seit mehr als zwei Jahrzehnten
mit einem latenten Abwanderungsdruck scheinbar oder tatsächlich standortunabhängiger
Unternehmen konfrontiert bei gleichzeitig ansteigender Arbeitslosigkeit
und Notwendigkeit zu sozialen Transferzahlungen. Diese neue Anforderungen
werden ergänzt durch die Transformation von Städten je nach
ihrer Position in der Städtehierarchie - zu Knotenpunkten in der
Organisation, dem Management und der Kontrolle überregionaler bzw.
transnationaler Produktions, Verkehrs und Handelsbeziehungen (Sassen 1991,
1996, Castells 1989, Knox 1995). Einerseits sind sie damit wichtige Zentren,
möglicherweise sogar die Motoren und Vorreiter der sich herausbildenden
globalen Welt(un)ordnung. Städte übernehmen Knotenfunktionen,
die gleichermaßen die Bündelung internationaler Finanz, Handels
und Informationsströme und die transnationale Steuerung und Kontrolle
in Konzernzentralen durch unternehmensorientierte Dienstleistungen betreffen.
Andererseits nehmen die sozioökonomischen Disparitäten in den
Großstädten gemessen in Kategorien des verfügbaren Einkommens,
der beruflichen Situation und sozialen Stellung der Bewohner zu. Städte
zumal Großstädte sind gegenwärtig von verstärkten
Tendenzen der Segregation, sozialen Ausdifferenzierungen und lokalen Problemverdichtungen
geprägt.
Diese Herausforderungen zusammen mit den zunehmenden finanziellen Restriktionen
in den Städten bewirken gegenwärtig einen Zwang zur permanenten
Attraktivitiätssteigerung der Stadt als Standort. Städte werden
inzwischen sowohl von städtischen Akteuren als auch in der Wissenschaft
nicht mehr länger als Orte der "kollektiven Konsumtion"
(Castells 1977) gesehen, sondern als "Unternehmen Stadt" (Harvey
1989, Mayer 1990).
Unternehmerische Stadt
Der Übergang zu einer unternehmerischen Stadtpolitik hängt mit
Interpretationen zusammen, wonach eher wettbewerbsfördernde als sozial
umverteilende Maßnahmen eine Antwort auf die gegenwärtigen
städtischen Probleme wie hohe Arbeitslosigkeit, industrielle Abwanderungen
und Haushaltsrestriktionen darstellen. Demnach müssen Städte
und Regionen, wenn sie den Konsequenzen einer Arbeitsmarkt und Haushaltskrise
entkommen wollen, ihre ökonomischen Strategien, Institutionen, Formen
der Governance und des Staates ändern. Gefordert werden stärker
"proaktive Strategien" zur Förderung der städtischen
bzw. stadtregionalen Wettbewerbsfähigkeit angesichts eines verschärften
internationalen Standortwettbewerbs um mobile Investitionen. Dabei lässt
sich feststellen, dass der Ansatz der unternehmerischen Stadt plausibel
im gesellschaftlichen Diskurs verankert wurde: In den dominanten politischen
Strömungen - neoliberal, staatsorientiert bis hin zu neokorporatistisch
- besteht inzwischen eine Einigkeit über die Notwendigkeit von Initiativen
endogener regionaler Wirtschaftsentwicklung. Was diese sehr unterschiedlichen
Initiativen eint, ist der Versuch, ökonomische und extraökonomische
Faktoren, die die regionale bzw. urbane Wettbewerbsfähigkeit verbessern
soll, neu zu kombinieren. Nach Bob Jessop werden diese Bemühungen
reflektiert "in diverse policies to promote permanent innovation,
an enterprise culture, and labour market flexibility as well as to subordinate
social policy more generally to the perceived imperatives of international
competition." (Jessop 1997a: 37)
Die Plausibilität des Diskurses über die unternehmerische Stadt
hängt eng mit einem parallelen Diskurs über ein neues Raumverhalten
der Ökonomie zusammen. Während wirtschaftliche Aktivitäten
in den Nachkriegsjahren im Kontext von Nationalstaat und seinem wirtschaftlichen
Management, Regulation und Governance verortet wurde, so wird gegenwärtig
der Globus und die Region zu einem "natürlichen" Terrain
der Ökonomie. Die Stadt/Region als räumliche Basis einer unternehmerischen
Lernfähigkeit setzt dabei eine Vernetzung zwischen innovativen Unternehmen,
Forschungskapazitäten und weiteren regionalen Multiplikatoren voraus.
Damit ist die Gestaltung der urbanen institutionellen und infrastrukturellen
Ausgangsvoraussetzungen ein zentraler Bestandteil einer neuen modernen
Stadtpolitik.
Insofern umfasst der Übergang zu einer unternehmerischen Stadt weitreichende
Veränderungen in der städtischen Politik mit entsprechenden
Diskursen, Formen der Problemverarbeitung, neuer Aufgabenwahrnehmung und
strategischen Orientierungen der beteiligten Akteure.
Im Folgenden wird der Versuch unternommen, zentrale Reorientierungen,
die mit der unternehmerischen Stadt im Zusammenhang stehen, anhand von
drei Punkten zu umreißen. Diese Punkte sind nur drei unter einer
ganzen Bandbreite, die eine Veränderung städtischer Politik
aufzeigen. Notwendig ist jedoch anhand der Breite des Themas und der Knappheit
an Platz eine Begrenzung auf charakteristische Beispiele.
Neue Governanceformen
Während in der Nachkriegszeit korporatistische Verhandlungsformen
der politischen Interessenvermittlung überwogen, die stark auf der
Trennung zwischen Markt und Staat aufbauten, so dominieren inzwischen
Aushandlung zwischen privaten, semiöffentlichen und öffentlichen
Akteuren und Institutionen. Diese Aushandlungen werden vermittelt durch
Netzwerke, Allianzen, Kooperationen und dem Aufbau von Partnerschaften
zwischen wichtigen privaten und öffentlichen regionalen Akteuren.
Während formale Organisationsweisen ein strukturierendes Prinzip
vorheriger Verhandlungssysteme waren, so sind Entscheidungen inzwischen
nicht mehr majoritär oder hierarchisch durchsetzbar, sondern setzen
horizontale, häufig informelle Aushandlungen voraus, in der durch
gemeinsame Analyse und Entscheidungsprozesse die Grundlage für Handlungen
geschaffen werden.
Staatliche Aktivitäten zielen in diesem Zusammenhang auf die Freisetzung
von unternehmerischer und privater Flexibilität und beinhalten eine
Mediation zwischen verschiedenen Akteuren. Nach Peter Strieder, dem Berliner
Senator für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie ist das
"traditionelle InterventionsInstrumentarium des Staates [...] nicht
mehr in der Lage, die ökonomischen, sozialen und technologischen
Probleme der Gesellschaft zu lösen... Moderne Politik muß sich
von etatistischen Denkmustern lösen und zum kooperativen Akteur in
den Netzwerken aus Politik, Wirtschaft und Interessensgruppen werden.
Politische Führung erwächst über die kompetente Wahrnehmung
der ordnungspolitischen Gewährleistungsverantwortung." (Strieder
1997: 4) Stadtplanung und -politik soll durch ein flexibles Stadtmanagment
ersetzt werden, dessen Aufgabenbereich eher Dienstleistungen für
private Akteure und Unternehmen, Organisation von konsensualen Abstimmungsprozessen
und Servicemaßnahmen umfasst. Insofern zielen die Veränderungen
auf eine Stärkung der Privatinitiative und des Marktes bei einer
gleichzeitigen Reduzierung staatlicher Tätigkeit auf vermittelnde
Staatsfunktionen (Jessop 1997b).
Von der Mieter zur Eigentümerstadt
Ein wichtiger Bestandteil einer "unternehmerischen Stadtpolitik"
ist der Versuch, die besitzende Mittelschicht und hochqualifizierte Bevölkerungsgruppen
in den Städten zu halten. Wohnungspolitik beinhaltet in diesem Zusammenhang
immer weniger Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus und seiner Bewirtschaftung,
sondern einer Förderung des Erwerbs von Eigentum durch die Zurverfügungstellung
von Baugrundstücken häufig unter Marktwert an Selbstnutzer,
Gewährung steuerlicher Nachlässe (durch den Nationalstaat) und
finanzieller Förderung etc. Ein Beispiel unter vielen ist dafür
die Berliner Stadtentwicklungspolitik: "Die Planungspolitik der Stadt
und auch die Planungspolitik des Landes Brandenburg haben es nicht mehr
in der Hand, den Nachfragern und Bauträgern ihre Freiheiten zu beschneiden.
Räumliche Steuerung in der Region muß über Preise und
Kosten hergestellt werden. Wer Berliner in Berlin halten will, muss ihnen
billiges Bauland und preiswerte Objekte in der Nähe ihrer bisherigen
Wohnstandorte bieten. Alles andere ist Selbstbetrug und Illusion."
(Pfeiffer 1997: 22) Das mit der Eigentumsförderung verbundene Ziel
ist es, die steuerkräftige Mittelschichten an die Städte zu
binden und damit gleichzeitig zur Lösung städtischer Tendenzen
der Verwahrlosung als auch zur Attraktivitätssteigerung des Standortes
beizutragen. Durch den privaten Besitz soll eine erhöhte Verantwortung
für die Umgebung sicher gestellt werden und die Eigentümer eine
Ordnungsfunktion im unmittelbaren öffentlichen Raum wahrnehmen. Zugleich
sollen durch einen qualitativ hochwertigen Wohnungsbestand internationale
Fachkräfte, und damit Unternehmen an die Städte gebunden werden.
Dieser Versuch der Herstellung einer "qualifizierten städtischen
Öffentlichkeit" ist jedoch nicht nur ein Ziel der Wohnungspolitik,
sondern lässt sich auch bei der Sicherheitspolitik als auch der Festivalisierung
der Stadtpolitik verfolgen.
Sicherheitspolitik
Mit dem Übergang zum "Unternehmen Stadt" wird auch eine
Solidarität administrativen Typs (Lipietz 1991), die von der Stadt
als paternalistischer Verteilungsagentur ausgeführt wird, abgelöst.
Stattdessen herrscht inzwischen ein Bild der Stadt als internationaler
Wirtschaftsstandort vor, in dem es notwendig ist, öffentliche Leistungen
zu kommerzialisieren und kommunale Verwaltung in Richtung einer "lean
administration" mit dem Bürger als Kunden umzustrukturieren.
Der Versuch zum Umbau des städtischen Raums in Richtung einer urbanen
Dienstleistungsmetropole mit kontrollierten Erlebnis und Konsumräumen
konstituiert Stadt dabei verstärkt als ein umkämpftes Terrain
(spacelab 1997). Es geht um die Herstellung und Kontrolle hochwertiger
Stadtviertel und Konsumtionsräume, in denen diejenigen ausgeschlossen
werden, die nicht in das Normalitätskonzept des Marktbürgers
und Konsumenten hineinpassen.
Territoriale Kontrollstrategien beziehen sich dabei vor allem auf die
innenstadtnahen Räume, die die Visitenkarten der Stadt darstellen
sollen. Verschiedene Submilieus, für die Innenstädte wichtige
Aufenthalts, Anlaufs und Reproduktionsräume darstellen, passen nicht
mit Vorstellungen einer aufgewerteten Einkaufs, Erholungs und Bürozone
zusammen und sind zunehmend Maßnahmen zur Vertreibung ausgesetzt.
In vielen deutschen Großstädten haben sich Allianzen aus Geschäftsleuten
und städtischer Verwaltung etabliert, die die Überwachung innenstadtnaher
Räume und die Selektion ihrer Nutzer übernehmen. Volker Eick
konstatiert bei dieser Entwicklung eine zunehmende Abgabe staatlicher
Ordnungs und Kontrollbefugnissen an einen Mix von staatlichprivaten Akteuren
mit unklaren rechtlichen Normierungen und Zuständigkeiten (Eick 1998).
Diese Form der Kontrolle sichert Räume und reguliert Situationen,
indem sichtbare Erscheinungsformen städtischer Armut und damit Irritationen
für Konsumenten ausgeschlossen werden.
Festivalisierung der Stadtpolitik
Eine andere Maßnahme im Zusammenhang mit einer unternehmerischen
Stadtpolitik ist der Versuch, über Großereignisse auf den Standort
Stadt aufmerksam zu machen (z.B. Expo, Olympiade, Loveparade etc.). Ziel
ist in der Regel durch die Konzentration der Ressourcen, die Mobilisierung
regionaler/städtischer Kräfte und die Umsetzung neuer administrativer
Arbeitsweisen und Strukturen an regionaler Bekanntheit zu gewinnen, potenzielle
Investoren zu bündeln und öffentliche Gelder einzuwerben (Selle
1992). Charakteristisch ist die Organisation der Veranstaltung durch öffentlichprivate
Entwicklungsgesellschaften, die die gebündelte Umsetzung durch eine
Hand garantieren sollen. Diese PublicPrivatePartnerships sind ein Ausdruck
für den Übergang zu neuen Governanceformen, bei denen durch
die Beteiligung wichtiger privater Akteure mehr Privatinitiative und eine
breitere Beteiligung möglich gemacht werden soll. Im Unterschied
zu früheren Großprojekten z.B. im sozialen Wohnungsbau weisen
die heutigen Großprojekte kaum noch eine Orientierung an einer Verbesserung
der Lebensverhältnisse als vielmehr eine Orientierung an internationalem
Standortmarketing auf. Hinzu kommt, dass diese quasiprivaten Organisationen
öffentlicher Kritik nur schwer zugänglich sind.
Ausblick: neokeynesianische oder neoliberale Stadtstrategien
Insgesamt steht unternehmerische Stadtpolitik damit für eine internationale
Orientierung und Entformalisierung bzw. Entstaatlichung politischer Verhandlungsformen.
Die entsprechenden Akteure verstehen ihre Stadt nicht mehr als ein Bestandteil
eines nationalen Raumsystems als vielmehr als ein Knotenpunkt globaler
Kapital und Informationsflüsse. Der Anspruch staatlicher bzw. politischer
Akteure ist häufig nicht mehr die Regulierung gesellschaftlicher
Umstände, sondern allenfalls die Mediation zwischen verschiedenen
Interessen. Ziel ist es, Eigeninitiative bzw. marktliche Selbstheilungskräfte
freizusetzen und den Standort Stadt aufzuwerten, um eine international
wirksame Standortattraktivität zu erlangen; gleichzeitig werden damit
verstärkt Auseinandersetzungen um die Nutzungs und Aneignungsweisen
städtischer Räume hervorgerufen.
Jamie Peck und Adam Tickell (1992) argumentieren, dass obwohl unternehmerische
Städte versuchen, mit ihren lokalen/regionalen Eigenheiten als Standortfaktor
zu werben, sie sich in ihrer Politik immer weiter angleichen. Trotz aller
Versuche, regionale Wettbewerbsbedingungen zu gestalten, bleibe die Wettbewerbsfähigkeit,
die dadurch erreicht werden kann, relativ. Das Abstraktum der von den
Konkurrenten gesetzten Standards heizt demzufolge immer wieder zu neuen
Rennen an. Soweit institutionelle Rahmenbedingungen auf überregionaler
Ebene fehlen, können städtische Institutionen jedoch nur im
begrenzten Rahmen autonom handeln, da sie externen Wettbewerbszwängen
unterworfen sind. Insofern stellt die auf regionaler Ebene erreichte Modernisierung
und Innovationsfähigkeit nur ein positionelles, instabiles und transitorisches
Gut dar (Altvater 1994).
Einen positiveren Ausblick unternehmen Adam Eisenschitz und Jamie Gough
(1998). Ihrer Meinung nach führt die zunehmende Bedeutung lokaler
Wirtschaftspolitik zu einer Ausdifferenzierung der Regionen und Städte
aufgrund ihrer unterschiedlichen sozialen Kräfteverhältnisse
und Traditionen der Auseinandersetzung. Insofern ist damit die Gefahr
eines generellen regulativen Niedergangs nicht gegeben. Vielmehr argumentieren
sie, dass lokale Partnerschaften mehr Spielraum lassen für die Einbindung
vielfältiger politischer, ökonomischer und sozialer Gruppierungen
als noch die korporatistischen Verhandlungen auf der nationalen Ebene
zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern. Die lokalen Initiativen eröffnen
vielmehr die Chance auf eine sozial inklusivere und offenere Politik als
auf der nationalstaatlichen Ebene möglich. Tatsächlich sei der
lokale Staat durch politische Auseinandersetzungen häufig gezwungen,
keynesianische Politik des Nationalstaates in veränderter Form fortzuführen
statt durch eine neoliberale, angebotsorientierte Politik zu ersetzen.
Um die Gefahren und Möglichkeiten von Handlungsmöglichkeiten
auf städtischer Ebene grundsätzlich einschätzen zu können,
ist es jedoch notwendig, über die lokale Ebene hinauszugehen und
lokale Veränderungen in den Kontext staatlicher Veränderungen
zu stellen. Nationale Dynamiken sind für die institutionellen Restrukturierungen
auf lokaler Ebene von großer Relevanz. Denn in Ländern, in
denen nationalstaatliche Politikformen den selektiven Erhalt des sozialen
Nachkriegskompromisses unterstützten (wie z.B. in Skandinavien oder
Deutschland) sind auf lokaler Ebene sozial inklusivere Projekte möglich
als in Ländern, in denen die sozialen Kompromisse der fordistischkeynesianischen
Ära für das nationale Territorium abgeschafft wurden (z.B. USA
oder Großbritannien). Zur genaueren Bestimmung einer unternehmerischen
Stadtpolitik ist es nötig, die lokale Pfadabhängigkeit lokaler
Wirtschaftspolitik aufzuzeigen dies impliziert nachzuvollziehen, wie lokale
Politik in ein dynamisches, veränderliches und sozial umkämpftes
Ensemble staatlicher Institutionen auf verschiedenen Ebenen (global, supranational,
national, subnational und lokal) eingebunden ist (Brenner/Heeg 1999).
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Insofern zielen die Veränderungen auf eine Stärkung der Privatinitiative
und des Marktes bei einer gleichzeitigen Reduzierung staatlicher Tätigkeit
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Insgesamt steht unternehmerische Stadtpolitik damit für eine internationale
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