Unternehmen Stadt zwischen neuen Governanceformen und Sicherheitspolitik

Vom Ende der Stadt als staatlicher Veranstaltung
Von Susanne Heeg

Susanne Heeg ist wissenschaftliche Assistentin am Institut für Geografie an der Universität Hamburg.

Europäische Städte und Regionen sind in den letzten beiden Jahrzehnten in verschiedene, sehr tiefgreifende Umstrukturierungsprozesse eingebunden gewesen, die grundsätzlich Neuansätze für die städtische Wirtschafts und Sozialpolitik sowie für die städtische Entwicklungsplanung nach sich gezogen haben. Hintergrund hierfür sind ökonomische Veränderungen als auch veränderte Argumentationsmuster, wonach Städte als Unternehmen aufzufassen sind, die miteinander im Wettbewerb stehen. Der Beginn dieser Veränderungen in den 70er Jahren weist darauf hin, dass sie mit der nachlassenden Fähigkeit der Nationalstaaten in Verbindung zu bringen sind, Arbeitsmarktkrise, Wohlstandssteigerung und Verteilungsgerechtigkeit durch ein keynesianisches Nachfragemanagement zu bewältigen.
In den Nachkriegsjahren führte die expansive Wirtschaftsentwicklung gekoppelt mit staatlichen Steuerungsmaßnahmen zu überdurchschnittlichen Wachstumsraten in den Verdichtungsräumen. Im Kontext der Raumordnungspolitik wurde Städten die Funktion von Oberzentren zugewiesen, die wichtige öffentliche und private Einrichtungen für die Stadtregion und ein erweitertes Umland zu garantieren hatten. In diesem hierarchisch gestuften System entstand ein Wettbewerb zwischen Städten höchstens um die äußere Grenze zu benachbarten Oberzentren, aber nicht um die Qualität und Quantität der Ausstattung, die in der jeweiligen Zentralitätsebene mehr oder weniger gleich gut befasst sein sollte. Städtische Akteure konnten sich in diesem Zusammenhang auf die Abarbeitung staatlicher Vorgaben, die Garantie infrastruktureller Vorleistungen und die Umverteilung sozialer Transferleistungen beschränken.
Diese Situation änderte sich mit der Globalisierung wirtschaftlicher Aktivitäten und einem Legitimitätsverlust des keynesianischwohlfahrtsstaatlichen Staatstypus. Städte sind inzwischen seit mehr als zwei Jahrzehnten mit einem latenten Abwanderungsdruck scheinbar oder tatsächlich standortunabhängiger Unternehmen konfrontiert bei gleichzeitig ansteigender Arbeitslosigkeit und Notwendigkeit zu sozialen Transferzahlungen. Diese neue Anforderungen werden ergänzt durch die Transformation von Städten je nach ihrer Position in der Städtehierarchie - zu Knotenpunkten in der Organisation, dem Management und der Kontrolle überregionaler bzw. transnationaler Produktions, Verkehrs und Handelsbeziehungen (Sassen 1991, 1996, Castells 1989, Knox 1995). Einerseits sind sie damit wichtige Zentren, möglicherweise sogar die Motoren und Vorreiter der sich herausbildenden globalen Welt(un)ordnung. Städte übernehmen Knotenfunktionen, die gleichermaßen die Bündelung internationaler Finanz, Handels und Informationsströme und die transnationale Steuerung und Kontrolle in Konzernzentralen durch unternehmensorientierte Dienstleistungen betreffen. Andererseits nehmen die sozioökonomischen Disparitäten in den Großstädten gemessen in Kategorien des verfügbaren Einkommens, der beruflichen Situation und sozialen Stellung der Bewohner zu. Städte zumal Großstädte sind gegenwärtig von verstärkten Tendenzen der Segregation, sozialen Ausdifferenzierungen und lokalen Problemverdichtungen geprägt.
Diese Herausforderungen zusammen mit den zunehmenden finanziellen Restriktionen in den Städten bewirken gegenwärtig einen Zwang zur permanenten Attraktivitiätssteigerung der Stadt als Standort. Städte werden inzwischen sowohl von städtischen Akteuren als auch in der Wissenschaft nicht mehr länger als Orte der "kollektiven Konsumtion" (Castells 1977) gesehen, sondern als "Unternehmen Stadt" (Harvey 1989, Mayer 1990).

Unternehmerische Stadt

Der Übergang zu einer unternehmerischen Stadtpolitik hängt mit Interpretationen zusammen, wonach eher wettbewerbsfördernde als sozial umverteilende Maßnahmen eine Antwort auf die gegenwärtigen städtischen Probleme wie hohe Arbeitslosigkeit, industrielle Abwanderungen und Haushaltsrestriktionen darstellen. Demnach müssen Städte und Regionen, wenn sie den Konsequenzen einer Arbeitsmarkt und Haushaltskrise entkommen wollen, ihre ökonomischen Strategien, Institutionen, Formen der Governance und des Staates ändern. Gefordert werden stärker "proaktive Strategien" zur Förderung der städtischen bzw. stadtregionalen Wettbewerbsfähigkeit angesichts eines verschärften internationalen Standortwettbewerbs um mobile Investitionen. Dabei lässt sich feststellen, dass der Ansatz der unternehmerischen Stadt plausibel im gesellschaftlichen Diskurs verankert wurde: In den dominanten politischen Strömungen - neoliberal, staatsorientiert bis hin zu neokorporatistisch - besteht inzwischen eine Einigkeit über die Notwendigkeit von Initiativen endogener regionaler Wirtschaftsentwicklung. Was diese sehr unterschiedlichen Initiativen eint, ist der Versuch, ökonomische und extraökonomische Faktoren, die die regionale bzw. urbane Wettbewerbsfähigkeit verbessern soll, neu zu kombinieren. Nach Bob Jessop werden diese Bemühungen reflektiert "in diverse policies to promote permanent innovation, an enterprise culture, and labour market flexibility as well as to subordinate social policy more generally to the perceived imperatives of international competition." (Jessop 1997a: 37)
Die Plausibilität des Diskurses über die unternehmerische Stadt hängt eng mit einem parallelen Diskurs über ein neues Raumverhalten der Ökonomie zusammen. Während wirtschaftliche Aktivitäten in den Nachkriegsjahren im Kontext von Nationalstaat und seinem wirtschaftlichen Management, Regulation und Governance verortet wurde, so wird gegenwärtig der Globus und die Region zu einem "natürlichen" Terrain der Ökonomie. Die Stadt/Region als räumliche Basis einer unternehmerischen Lernfähigkeit setzt dabei eine Vernetzung zwischen innovativen Unternehmen, Forschungskapazitäten und weiteren regionalen Multiplikatoren voraus. Damit ist die Gestaltung der urbanen institutionellen und infrastrukturellen Ausgangsvoraussetzungen ein zentraler Bestandteil einer neuen modernen Stadtpolitik.
Insofern umfasst der Übergang zu einer unternehmerischen Stadt weitreichende Veränderungen in der städtischen Politik mit entsprechenden Diskursen, Formen der Problemverarbeitung, neuer Aufgabenwahrnehmung und strategischen Orientierungen der beteiligten Akteure.
Im Folgenden wird der Versuch unternommen, zentrale Reorientierungen, die mit der unternehmerischen Stadt im Zusammenhang stehen, anhand von drei Punkten zu umreißen. Diese Punkte sind nur drei unter einer ganzen Bandbreite, die eine Veränderung städtischer Politik aufzeigen. Notwendig ist jedoch anhand der Breite des Themas und der Knappheit an Platz eine Begrenzung auf charakteristische Beispiele.

Neue Governanceformen

Während in der Nachkriegszeit korporatistische Verhandlungsformen der politischen Interessenvermittlung überwogen, die stark auf der Trennung zwischen Markt und Staat aufbauten, so dominieren inzwischen Aushandlung zwischen privaten, semiöffentlichen und öffentlichen Akteuren und Institutionen. Diese Aushandlungen werden vermittelt durch Netzwerke, Allianzen, Kooperationen und dem Aufbau von Partnerschaften zwischen wichtigen privaten und öffentlichen regionalen Akteuren. Während formale Organisationsweisen ein strukturierendes Prinzip vorheriger Verhandlungssysteme waren, so sind Entscheidungen inzwischen nicht mehr majoritär oder hierarchisch durchsetzbar, sondern setzen horizontale, häufig informelle Aushandlungen voraus, in der durch gemeinsame Analyse und Entscheidungsprozesse die Grundlage für Handlungen geschaffen werden.
Staatliche Aktivitäten zielen in diesem Zusammenhang auf die Freisetzung von unternehmerischer und privater Flexibilität und beinhalten eine Mediation zwischen verschiedenen Akteuren. Nach Peter Strieder, dem Berliner Senator für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie ist das "traditionelle InterventionsInstrumentarium des Staates [...] nicht mehr in der Lage, die ökonomischen, sozialen und technologischen Probleme der Gesellschaft zu lösen... Moderne Politik muß sich von etatistischen Denkmustern lösen und zum kooperativen Akteur in den Netzwerken aus Politik, Wirtschaft und Interessensgruppen werden. Politische Führung erwächst über die kompetente Wahrnehmung der ordnungspolitischen Gewährleistungsverantwortung." (Strieder 1997: 4) Stadtplanung und -politik soll durch ein flexibles Stadtmanagment ersetzt werden, dessen Aufgabenbereich eher Dienstleistungen für private Akteure und Unternehmen, Organisation von konsensualen Abstimmungsprozessen und Servicemaßnahmen umfasst. Insofern zielen die Veränderungen auf eine Stärkung der Privatinitiative und des Marktes bei einer gleichzeitigen Reduzierung staatlicher Tätigkeit auf vermittelnde Staatsfunktionen (Jessop 1997b).

Von der Mieter zur Eigentümerstadt

Ein wichtiger Bestandteil einer "unternehmerischen Stadtpolitik" ist der Versuch, die besitzende Mittelschicht und hochqualifizierte Bevölkerungsgruppen in den Städten zu halten. Wohnungspolitik beinhaltet in diesem Zusammenhang immer weniger Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus und seiner Bewirtschaftung, sondern einer Förderung des Erwerbs von Eigentum durch die Zurverfügungstellung von Baugrundstücken häufig unter Marktwert an Selbstnutzer, Gewährung steuerlicher Nachlässe (durch den Nationalstaat) und finanzieller Förderung etc. Ein Beispiel unter vielen ist dafür die Berliner Stadtentwicklungspolitik: "Die Planungspolitik der Stadt und auch die Planungspolitik des Landes Brandenburg haben es nicht mehr in der Hand, den Nachfragern und Bauträgern ihre Freiheiten zu beschneiden. Räumliche Steuerung in der Region muß über Preise und Kosten hergestellt werden. Wer Berliner in Berlin halten will, muss ihnen billiges Bauland und preiswerte Objekte in der Nähe ihrer bisherigen Wohnstandorte bieten. Alles andere ist Selbstbetrug und Illusion." (Pfeiffer 1997: 22) Das mit der Eigentumsförderung verbundene Ziel ist es, die steuerkräftige Mittelschichten an die Städte zu binden und damit gleichzeitig zur Lösung städtischer Tendenzen der Verwahrlosung als auch zur Attraktivitätssteigerung des Standortes beizutragen. Durch den privaten Besitz soll eine erhöhte Verantwortung für die Umgebung sicher gestellt werden und die Eigentümer eine Ordnungsfunktion im unmittelbaren öffentlichen Raum wahrnehmen. Zugleich sollen durch einen qualitativ hochwertigen Wohnungsbestand internationale Fachkräfte, und damit Unternehmen an die Städte gebunden werden.
Dieser Versuch der Herstellung einer "qualifizierten städtischen Öffentlichkeit" ist jedoch nicht nur ein Ziel der Wohnungspolitik, sondern lässt sich auch bei der Sicherheitspolitik als auch der Festivalisierung der Stadtpolitik verfolgen.

Sicherheitspolitik

Mit dem Übergang zum "Unternehmen Stadt" wird auch eine Solidarität administrativen Typs (Lipietz 1991), die von der Stadt als paternalistischer Verteilungsagentur ausgeführt wird, abgelöst. Stattdessen herrscht inzwischen ein Bild der Stadt als internationaler Wirtschaftsstandort vor, in dem es notwendig ist, öffentliche Leistungen zu kommerzialisieren und kommunale Verwaltung in Richtung einer "lean administration" mit dem Bürger als Kunden umzustrukturieren. Der Versuch zum Umbau des städtischen Raums in Richtung einer urbanen Dienstleistungsmetropole mit kontrollierten Erlebnis und Konsumräumen konstituiert Stadt dabei verstärkt als ein umkämpftes Terrain (spacelab 1997). Es geht um die Herstellung und Kontrolle hochwertiger Stadtviertel und Konsumtionsräume, in denen diejenigen ausgeschlossen werden, die nicht in das Normalitätskonzept des Marktbürgers und Konsumenten hineinpassen.
Territoriale Kontrollstrategien beziehen sich dabei vor allem auf die innenstadtnahen Räume, die die Visitenkarten der Stadt darstellen sollen. Verschiedene Submilieus, für die Innenstädte wichtige Aufenthalts, Anlaufs und Reproduktionsräume darstellen, passen nicht mit Vorstellungen einer aufgewerteten Einkaufs, Erholungs und Bürozone zusammen und sind zunehmend Maßnahmen zur Vertreibung ausgesetzt. In vielen deutschen Großstädten haben sich Allianzen aus Geschäftsleuten und städtischer Verwaltung etabliert, die die Überwachung innenstadtnaher Räume und die Selektion ihrer Nutzer übernehmen. Volker Eick konstatiert bei dieser Entwicklung eine zunehmende Abgabe staatlicher Ordnungs und Kontrollbefugnissen an einen Mix von staatlichprivaten Akteuren mit unklaren rechtlichen Normierungen und Zuständigkeiten (Eick 1998). Diese Form der Kontrolle sichert Räume und reguliert Situationen, indem sichtbare Erscheinungsformen städtischer Armut und damit Irritationen für Konsumenten ausgeschlossen werden.

Festivalisierung der Stadtpolitik

Eine andere Maßnahme im Zusammenhang mit einer unternehmerischen Stadtpolitik ist der Versuch, über Großereignisse auf den Standort Stadt aufmerksam zu machen (z.B. Expo, Olympiade, Loveparade etc.). Ziel ist in der Regel durch die Konzentration der Ressourcen, die Mobilisierung regionaler/städtischer Kräfte und die Umsetzung neuer administrativer Arbeitsweisen und Strukturen an regionaler Bekanntheit zu gewinnen, potenzielle Investoren zu bündeln und öffentliche Gelder einzuwerben (Selle 1992). Charakteristisch ist die Organisation der Veranstaltung durch öffentlichprivate Entwicklungsgesellschaften, die die gebündelte Umsetzung durch eine Hand garantieren sollen. Diese PublicPrivatePartnerships sind ein Ausdruck für den Übergang zu neuen Governanceformen, bei denen durch die Beteiligung wichtiger privater Akteure mehr Privatinitiative und eine breitere Beteiligung möglich gemacht werden soll. Im Unterschied zu früheren Großprojekten z.B. im sozialen Wohnungsbau weisen die heutigen Großprojekte kaum noch eine Orientierung an einer Verbesserung der Lebensverhältnisse als vielmehr eine Orientierung an internationalem Standortmarketing auf. Hinzu kommt, dass diese quasiprivaten Organisationen öffentlicher Kritik nur schwer zugänglich sind.

Ausblick: neokeynesianische oder neoliberale Stadtstrategien

Insgesamt steht unternehmerische Stadtpolitik damit für eine internationale Orientierung und Entformalisierung bzw. Entstaatlichung politischer Verhandlungsformen. Die entsprechenden Akteure verstehen ihre Stadt nicht mehr als ein Bestandteil eines nationalen Raumsystems als vielmehr als ein Knotenpunkt globaler Kapital und Informationsflüsse. Der Anspruch staatlicher bzw. politischer Akteure ist häufig nicht mehr die Regulierung gesellschaftlicher Umstände, sondern allenfalls die Mediation zwischen verschiedenen Interessen. Ziel ist es, Eigeninitiative bzw. marktliche Selbstheilungskräfte freizusetzen und den Standort Stadt aufzuwerten, um eine international wirksame Standortattraktivität zu erlangen; gleichzeitig werden damit verstärkt Auseinandersetzungen um die Nutzungs und Aneignungsweisen städtischer Räume hervorgerufen.
Jamie Peck und Adam Tickell (1992) argumentieren, dass obwohl unternehmerische Städte versuchen, mit ihren lokalen/regionalen Eigenheiten als Standortfaktor zu werben, sie sich in ihrer Politik immer weiter angleichen. Trotz aller Versuche, regionale Wettbewerbsbedingungen zu gestalten, bleibe die Wettbewerbsfähigkeit, die dadurch erreicht werden kann, relativ. Das Abstraktum der von den Konkurrenten gesetzten Standards heizt demzufolge immer wieder zu neuen Rennen an. Soweit institutionelle Rahmenbedingungen auf überregionaler Ebene fehlen, können städtische Institutionen jedoch nur im begrenzten Rahmen autonom handeln, da sie externen Wettbewerbszwängen unterworfen sind. Insofern stellt die auf regionaler Ebene erreichte Modernisierung und Innovationsfähigkeit nur ein positionelles, instabiles und transitorisches Gut dar (Altvater 1994).
Einen positiveren Ausblick unternehmen Adam Eisenschitz und Jamie Gough (1998). Ihrer Meinung nach führt die zunehmende Bedeutung lokaler Wirtschaftspolitik zu einer Ausdifferenzierung der Regionen und Städte aufgrund ihrer unterschiedlichen sozialen Kräfteverhältnisse und Traditionen der Auseinandersetzung. Insofern ist damit die Gefahr eines generellen regulativen Niedergangs nicht gegeben. Vielmehr argumentieren sie, dass lokale Partnerschaften mehr Spielraum lassen für die Einbindung vielfältiger politischer, ökonomischer und sozialer Gruppierungen als noch die korporatistischen Verhandlungen auf der nationalen Ebene zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern. Die lokalen Initiativen eröffnen vielmehr die Chance auf eine sozial inklusivere und offenere Politik als auf der nationalstaatlichen Ebene möglich. Tatsächlich sei der lokale Staat durch politische Auseinandersetzungen häufig gezwungen, keynesianische Politik des Nationalstaates in veränderter Form fortzuführen statt durch eine neoliberale, angebotsorientierte Politik zu ersetzen.
Um die Gefahren und Möglichkeiten von Handlungsmöglichkeiten auf städtischer Ebene grundsätzlich einschätzen zu können, ist es jedoch notwendig, über die lokale Ebene hinauszugehen und lokale Veränderungen in den Kontext staatlicher Veränderungen zu stellen. Nationale Dynamiken sind für die institutionellen Restrukturierungen auf lokaler Ebene von großer Relevanz. Denn in Ländern, in denen nationalstaatliche Politikformen den selektiven Erhalt des sozialen Nachkriegskompromisses unterstützten (wie z.B. in Skandinavien oder Deutschland) sind auf lokaler Ebene sozial inklusivere Projekte möglich als in Ländern, in denen die sozialen Kompromisse der fordistischkeynesianischen Ära für das nationale Territorium abgeschafft wurden (z.B. USA oder Großbritannien). Zur genaueren Bestimmung einer unternehmerischen Stadtpolitik ist es nötig, die lokale Pfadabhängigkeit lokaler Wirtschaftspolitik aufzuzeigen dies impliziert nachzuvollziehen, wie lokale Politik in ein dynamisches, veränderliches und sozial umkämpftes Ensemble staatlicher Institutionen auf verschiedenen Ebenen (global, supranational, national, subnational und lokal) eingebunden ist (Brenner/Heeg 1999).


Literatur
Altvater, E. (1994): Operationsfeld Weltmarkt oder: Vom souveränen Nationalstaat zum nationalen Wettbewerbsstaat. In: Prokla 97, Jg. 20, Nr. 4, S. 517547
Brenner, N./Heeg, S. (1999): Lokale Politik und Stadtentwicklung nach dem Fordismus: Möglichkeiten und Beschränkungen. In: Kurswechsel Heft 2, S. 103120
Castells, M. (1977): The Urban Question. Cambridge Castells, M. (1989): The informational city: Information and the urbanregional process. Oxford
Eick, V. (1998):Neue Sicherheitsstrukturen im neuen Berlin. "Warehousing" öffentlicher Räume und staatlicher Gewalt. In: Prokla 110, 28. Jg., Nr. 1, S.95 - 119
Eisenschitz, A./Gough, J. (1998): Theorizing the State in Local Economic Governance. In: Regional Studies, Vol. 32, No. 8, pp. 759768
Harvey, D. (1989): From managerialism to entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism. In: Geografiska Annaler, B, Vol. 71, No. 1, pp. 318
Jessop, B. (1997a): The Entrepreneurial City. Reimaging localities, redesigning economic governance, or restructuring capital? In: Jewson, N./ MacGregor, S. (eds.): Realising cities. London
Jessop, B. (1997b): Die Zukunft des Nationalstaates - Erosion oder Reorganisation? Grundsätzliche Überlegungen zu Westeuropa. In: Becker, S.; Sablowski, T. (Hg.): Jenseits der Nationalökonomie? Weltwirtschaft und Nationalstaat zwischen Globalisierung und Regionalisierung. Hamburg
Knox, P. (1995): World Cities and the Organization of Global Space. In: Johnston, R.J. et.al. (eds.): Geographies of Global Change. Remapping the World in the Late Twentieh Century. Cambridge/Oxford
Mayer, M. (1990): Lokale Politik in der unternehmerischen Stadt. In: Borst, R. et al. (Hg.): Das neue Gesicht der Städte. Theoretische Ansätze und empirische Befunde aus der internationalen Debatte. Basel/Boston/Berlin
Mayer, M. (1994): PostFordist City Politics. In: Amin, S. (ed.): PostFordism: A Reader. Cambridge
Peck, J.; Tickell, A. (1994): Searching for a New Institutional Fix: the AfterFordist Crisis and the GlobalLocal Disorder. In: Amin, A. (ed.): PostFordism. A Reader. Oxford
Pfeiffer, U. (1997): Miete? Eigentum! In: Foyer Nr. 3, Jg. 7, Magazin der Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr. Berlin
Sassen, S. (1991): The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton
Sassen, S. (1996): Metropolen des Weltmarktes. Die neue Rolle der Global Cities. Frankfurt am Main/New York
Selle, K. (1992): Expo 2000. Ein Großprojekt als Mittel der Stadtentwicklung. In: Häußermann, H./Siebel, W. (Hg.): Festivialisierung der Stadtpolitik: Opladen
Spacelab (1997): Macht und Raum. Zu postfordistischen Territorial und Kontrollstrategien. In: Widersprüche (Sonderband mit Links) Nr. 66, S. 129150
Strieder, P. (1997a): Bühne der Stadt. Zum Wesen des öffentlichen Raumes. In: Stadtforum, No. 26, Berlin.
Marginalien:
Städte werden inzwischen sowohl von städtischen Akteuren als auch in der Wissenschaft nicht mehr länger als Organisationen der "Kollektiven Konsumtion" gesehen, sondern als "Unternehmen Stadt".
Insofern zielen die Veränderungen auf eine Stärkung der Privatinitiative und des Marktes bei einer gleichzeitigen Reduzierung staatlicher Tätigkeit auf vermittelnde Staatsfunktionen.
Insgesamt steht unternehmerische Stadtpolitik damit für eine internationale Orientierung und Entformalisierung bzw. Entstaatlichung politischer Verhandlungsformen.




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